7月18日，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）下發(fā)，引起熱議一片。贊揚(yáng)有之，質(zhì)疑有之，期待有之，那么，這里面蘊(yùn)藏的發(fā)展機(jī)會(huì)，你讀懂了嗎？ 

范圍極大擴(kuò)展

2002年9月，國(guó)家計(jì)委（國(guó)家發(fā)改委前身）、建設(shè)部（住建部前身）、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》，要求改革管理體制，逐步實(shí)行城市污水、垃圾處理設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)，加快城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。污水和垃圾處理領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的序幕就此拉開。

2003年初，建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見的通知》。中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司南京辦事處負(fù)責(zé)人王小文認(rèn)為，自此之后，PPP模式在市政公用行業(yè)得到深入推廣，發(fā)展至今，該行業(yè)成為PPP應(yīng)用最為成熟的領(lǐng)域。

2004年5月1日，建設(shè)部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》開始實(shí)施，明確提出以市場(chǎng)化為主線，全面推進(jìn)包括城市污水和垃圾處理的市政公用事業(yè)改革。

2002-2004年先后出臺(tái)的這些文件，“當(dāng)年掀起了污水、垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)化改革的一波小高潮。”此次出臺(tái)的455號(hào)文與之相比，濟(jì)邦投資咨詢公司董事長(zhǎng)張燎認(rèn)為，首先，文件出臺(tái)部門上，從建設(shè)部一家主推變?yōu)樨?cái)政、住建、農(nóng)業(yè)、環(huán)保四部委聯(lián)合發(fā)文、協(xié)調(diào)推進(jìn)，合作范圍變得更大了。而且當(dāng)前的PPP模式更清晰、更規(guī)范、有一套更完備的制度設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)資本的保障力度也更大。

其次，污水、垃圾處理的內(nèi)涵比以前更豐富。以前開放給社會(huì)資本的只是市政污水、垃圾處理領(lǐng)域，這次不僅包括終端處理設(shè)施，如污水處理廠、垃圾填埋廠、垃圾焚燒廠等，還包括收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的整合，以及污水處理廠網(wǎng)一體。如以前是收集由政府負(fù)責(zé)，此次納入了全面實(shí)施PPP模式的范疇，而且還擴(kuò)展到當(dāng)前城市中較少的餐廚垃圾處理等設(shè)施與服務(wù)。

同時(shí)，財(cái)建[2017]455號(hào)提出，“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi)、外，以及城市、農(nóng)村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”

　　一句話，不僅包括此前基本處于空白地帶的農(nóng)村污水、垃圾的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理，“可以通過省市統(tǒng)籌，把更大區(qū)域內(nèi)成片的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)起來，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化。”還包括農(nóng)業(yè)面源污染、環(huán)境修復(fù)、黑臭水體治理等內(nèi)容。“這都是原來環(huán)保建設(shè)中的短板，會(huì)帶來非常多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。”

全面實(shí)施的條件

去年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)），就提到了在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。

　　455號(hào)文是在90號(hào)文討論的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多部委協(xié)調(diào)，把“強(qiáng)制實(shí)施PPP”進(jìn)一步優(yōu)化和改進(jìn)之后，出臺(tái)的細(xì)化文件。“去年提的是‘強(qiáng)制’實(shí)施，語氣比較強(qiáng)硬，容易引起市場(chǎng)的誤解、誤讀和質(zhì)疑，這次改為‘全面實(shí)施’，更合理、更柔和一點(diǎn)。”

　　但對(duì)于“全面實(shí)施”，也存在很多不同的理解。不少業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心“全面實(shí)施”，尤其是“污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式工作，未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”，會(huì)導(dǎo)致實(shí)施方式一刀切，給地方政府和項(xiàng)目公司都帶來壓力。

　　全面實(shí)施是有前提條件的，根據(jù)文件“適用范圍”中的內(nèi)容，可以理解為通過財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)估的新建項(xiàng)目，一律優(yōu)先使用PPP模式，如果未能通過這兩個(gè)論證的，采用傳統(tǒng)模式可能更合適，并非所有領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目都要硬性強(qiáng)制實(shí)施PPP模式。

    所謂“政府參與的”污水、垃圾處理項(xiàng)目，是指具有公共屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，這就把第三方環(huán)境治理、企業(yè)間通過合同外包方式操作的環(huán)保項(xiàng)目排除了。“定位是很準(zhǔn)確的。”

　　在這些存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型上，文件制定者對(duì)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換的可能性及地方國(guó)資介入的深度，有著清醒的認(rèn)識(shí)，因此沒有提全面實(shí)施，而是要有序推進(jìn)。也就是根據(jù)地方實(shí)際情況，部分成熟的、符合條件的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式。

按績(jī)效付費(fèi)

文件強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核、按績(jī)效付費(fèi)，是這兩三年PPP發(fā)展，尤其是環(huán)境、環(huán)保類PPP運(yùn)作下來的經(jīng)驗(yàn)。做環(huán)保不是為了建設(shè)很多環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，積累更多固定資產(chǎn)，而是要看最終的治理效果。財(cái)政部一直堅(jiān)持按績(jī)效付費(fèi)的原則，現(xiàn)在住建部、環(huán)保部也在各自文件中多次提到這一點(diǎn)，445號(hào)文強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施PPP的目標(biāo)，是通過績(jī)效考核、按績(jī)效付費(fèi)來提升環(huán)境治理的效果。文件提出“各級(jí)地方財(cái)政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金轉(zhuǎn)型”，也是在策應(yīng)按績(jī)效付費(fèi)這一原則。

　　以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼作為財(cái)政資金投入的主要方式是將管理重心從補(bǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)移到補(bǔ)運(yùn)營(yíng)，財(cái)政資金投入的重心發(fā)生了變化。“以前補(bǔ)建設(shè)、補(bǔ)投資，只要項(xiàng)目建成，不管效果如何，都能得到回報(bào)?，F(xiàn)在把原來的各種專項(xiàng)資金變成運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，只要整個(gè)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制、考核機(jī)制中涉及到按績(jī)效付費(fèi)，項(xiàng)目開始發(fā)揮環(huán)境治理的效果后，政府的補(bǔ)貼資金才能真正給項(xiàng)目公司，環(huán)境治理效果達(dá)不到，那就對(duì)不起了。這就逼著項(xiàng)目公司重視運(yùn)營(yíng)。