越來越多的經濟體宣布碳中和目標，采取更嚴格的減排措施，國際碳中和行動的規(guī)模和影響日益擴大。全球已有140多個經濟體提出了程度不等的碳中和目標。與此同時，“氣候雄心”“零碳競賽”等國際聯盟、團體及諸多國際知名企業(yè)也積極響應。

 

從長遠看，國際碳中和行動有著廣泛的社會基礎，將成為國際氣候行動的重要內容，對全球氣候治理乃至國際政治經濟格局產生重要影響。

 

從2016年11月起，越來越多的經濟體向聯合國提交了“長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略”，并在其中提出了碳中和目標：

 

O 歐盟——宣布到2050年歐洲在全球范圍內率先實現碳中和

O 中國——宣布到2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和

O 日本——宣布到2050年實現碳中和的

O 韓國——宣布到2050年達到碳中和

O 美國——宣布到2035美國無碳發(fā)電，2050實現碳中和

 

二、碳達峰經濟體多數支持碳中和

 

從碳排放的視角看，發(fā)達經濟體多已實現了碳達峰，其中很多歐洲國家在20世紀80年代左右就已經實現，美國和日本也分別在2007、2010年前后實現了碳達峰。碳達峰是實現碳中和的必要前提，多數實現碳排放達峰的發(fā)達國家明確了碳中和的時間表。發(fā)達經濟體作為一個整體無論是從意愿還是行動能力上，都是當今世界上推進碳減排最為積極的一個群體，但內部不同群體與國別之間也存在明顯的差異。

 

一）歐洲減排力度大且政策約束力較強。

 

相對于許多經濟體提出的碳中和目標，歐盟使用的是更高標準的氣候中立概念。相對而言，歐盟氣候目標的法律約束力更強。2020年3月4日，歐委會公布了作為《歐洲綠色協議》法律支撐框架的《歐洲氣候法》，將歐盟中長期減排目標訂立為歐盟法律。12月，歐洲理事會批準《歐洲氣候法》的一般立法程序。2021年5月10日，歐洲議會環(huán)境委員會投票通過了《歐洲氣候法》草案。英國則是最早推進碳中和立法的國家。早在2008年，英國就正式頒布《氣候變化法》，成為世界上首個以法律形式明確中長期減排目標的國家。2019年6月，英國新修訂的《氣候變化法案》生效，正式確立到2050年實現溫室氣體“凈零排放”，英國成為全球首個立法確立碳中和目標的主要經濟體。

 

盡管遭遇能源荒，未來歐洲相對積極的立場仍將持續(xù)。一是“陣痛”中推進退煤議程。在格拉斯哥氣候大會上，數十國加入“助力淘汰煤炭聯盟”，承諾逐步淘汰煤炭，特別是煤炭大國波蘭的態(tài)度轉變將極大強化歐盟能源轉型集體行動。二是與美共推甲烷減排。美歐在2021年9月主要經濟體能源和氣候論壇上共同宣布了一項全球甲烷減排承諾，并積極推動其他經濟體加入。在格拉斯哥氣候大會上美歐繼續(xù)積極推動該議程，100余國加入。三是加速綠色復蘇。歐洲極為重視通過氣候行動創(chuàng)造就業(yè)機會，引領經濟社會全領域的綠色變革。在格拉斯哥氣候大會上，歐盟與美國牽頭啟動《格拉斯哥突破議程》，承諾十年內加快開發(fā)部署實現《巴黎協定》目標所需的清潔技術和可持續(xù)解決方案。歐盟推出“全球門戶”計劃，擬在2027年前在全球范圍內投資3000億歐元用于基礎設施、氣候、能源等項目。

 

二）美國政策轉向積極但連續(xù)性差。

 

綜合來看，拜登政府氣候政策包含三個階段性目標和四個重要支柱。三個階段目標分別是2030年比2005年碳排放減少50%～52%、2035年實現100%清潔電力、2050年實現凈零排放目標。四個重要支柱包括：一是《美國國家氣候報告》，詳述2030實現國家自主貢獻做法，推動2030年比2005年的碳排放減少50％～52%，實現2050年凈零排放所需的技術和基礎設施；二是《美國實現2050年溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略》，闡述實現當前三個階段和長期2050目標的路徑和全球行動雄心；三是《美國國家溝通和兩年度報告》，詳述當前美國氣候政策的信息和措施，以及在所有領域采取的行動；四是《美國適應性信息報告》，確定美國內外加速適應性和建立氣候復原力的優(yōu)先事項，詳述如何采取應對氣候影響和改變氣候脆弱性方面的進展和經驗教訓。

 

與特朗普時期相比，拜登政府的氣候政策發(fā)生了顛覆性調整。但美國氣候政策缺乏連貫性，每隔4～8年新政府就會提出自己的能源優(yōu)先事項，選舉周期變化使許多項目很難取得真正進展。共和黨與傳統(tǒng)能源利益集團關系密切，其氣候政策相對保守，正是在共和黨執(zhí)政期間，美國氣候政策出現了數次倒退，如小布什政府退出《京都議定書》、特朗普政府退出《巴黎協定》。而民主黨相對而言則是清潔能源和環(huán)境等產業(yè)利益集團的代表，氣候政策更為積極。簽訂《京都議定書》、實施綠色新政、重返《巴黎協定》的分別是克林頓、奧巴馬和拜登等民主黨領導的政府。目前，拜登政府積極的氣候外交引起國際社會極大關注。布魯金斯學會高級研究員霍特曼認為，拜登政府的努力正在讓美國再次成為全球氣候變化問題的領導者。但拜登減排雄心和相關立法進程不斷遭遇國內各種政治阻力，特別是不排除特朗普2024年再次角逐總統(tǒng)大選，增加了美國氣候政策的未來不確定性。在國際層面，美國的盟友也因擔憂三年后美政府氣候政策再次逆轉而行動謹慎。

 

三）日韓氣候政策具有較強的跟隨性。

 

2020年日韓相繼宣布碳中和目標，反映了兩國在經濟發(fā)展階段、與歐美外交關系等方面有著諸多相似之處，氣候政策與國際戰(zhàn)略密切掛鉤。

 

日本主要突出戰(zhàn)略考量。2011年福島核事故后，日本政府應對氣候變化的態(tài)度發(fā)生了巨大變化，在全球氣候治理中采取保守甚至后退的立場，直到《巴黎協定》生效后才批準該協定。2020年9月，菅義偉執(zhí)政后，日本在應對氣候變化立場再次發(fā)生改變，宣布到2050年實現碳中和并調高2030年減排目標。2021年10月，新任首相岸田文雄明確表示將繼承菅義偉的減排承諾。從根本上說，此次日本氣候立場的轉變主要是為了呼應美國的政策轉向。日本在國際議題上往往傾向于看美國臉色行事，此前一段時間應對氣候變化不積極也與美國政府的消極態(tài)度密切相關。在拜登參選美國總統(tǒng)并有望獲勝后，日本意識到美國回歸《巴黎協定》指日可待，在氣候變化問題上很可能將要動真格，再加上世界多國紛紛提出碳中和目標，菅義偉本人表示“切實感受到（在氣候變化問題上的）世界潮流發(fā)生了巨變”。2020年10月，菅義偉執(zhí)政后不久便在其首次施政演說中宣布了碳中和目標，他的一名親信曾心有余悸地稱“幸好在拜登當選前表了態(tài)”。

 

韓國緊跟歐美議程。2020年10月28日，韓國總統(tǒng)文在寅在國會施政演說中首次提出爭取2050年實現碳中和目標，12月正式發(fā)表《韓國碳中和宣言》，并以2017年碳排量為基準制定《實現可持續(xù)低碳社會的2050碳中和戰(zhàn)略》，修訂《2030國家溫室氣體減排目標》，全面推進經濟能源結構與社會轉型。2021年11月18日，韓國碳中和委員會審議通過了《2050碳中和方案終案》。緊跟國際氣候變化議程、追求與全球同步是當前韓國氣候政策的主調。韓國制定“2050碳中和戰(zhàn)略”，一方面意在應對美歐壓力，維持良好關系，另一方面希望銜接歐美經貿規(guī)則，增加國際競爭力。而且韓國有意申辦COP28，也須發(fā)揮國際引領作用。不過，迄今韓國還不能明確已經碳達峰，2017年碳排量為7.09億噸，2018年增至7.29億噸，2019年才開始降為7.03億噸。在新冠疫情和貿易保護主義雙重沖擊下，經營困難的韓國企業(yè)對減排更加謹慎，民眾不希望因為減排而影響生活品質。文在寅政府將于2022年5月下臺，恐無力繼續(xù)推進2050碳中和戰(zhàn)略，此前李明博政府“綠色增長”戰(zhàn)略就在其下臺后不了了之。在國際上，韓國氣候政策往往隨美歐起舞，未來一旦美歐“碳中和戰(zhàn)略”開始“放水”，韓國也將蕭規(guī)曹隨。

 

四）印度政策目標與現實間落差較大。

 

印度作為農業(yè)大國較易受到氣候變化影響，在180個國家的氣候變化風險脆弱性排名中居第20位，到2040年，貧困率將因為氣候變化將增加3.5%，到2100年印度將損失GDP的3％～10%。但印度面臨能源需求增長與減排的巨大矛盾。國際能源署（IEA）預計未來20年印度能源需求增長將占全球能源需求增長總量的25%，是增幅最大的國家。總體上，印度認為碳中和目標政治意義大于實際作用，遲遲不愿提出碳達峰和碳中和目標。國內對減排爭議較大，主流聲音認為自己仍是發(fā)展中國家，需要為經濟發(fā)展留出碳排放空間，需要國際社會在資金和技術等方面的幫助。印度總理莫迪在COP26期間提出到2070年實現碳中和目標，很大程度上是迫于國際壓力?！队《人固箷r報》文章稱，印度的凈零排放只是空洞無力的諾言，支持一個嚴格的凈零排放承諾是否正確還不清楚，實現碳中和承諾只是服務于印度的外交需要，而對改善印溫室氣體排放貢獻甚微。

 

未來，印度低碳轉型將受到對化石能源依賴嚴重、清潔能源發(fā)展不力、財政實力不足等諸多因素制約，實現碳中和目標難度巨大。一是政策目標設計與實際落實差距較大。環(huán)境監(jiān)管機構長期存在運轉資金不足、監(jiān)管權力受限等問題，各級政府部門無法有效地將各項減排政策落實到位。二是能源需求增長與減排目標沖突。印煤炭發(fā)電約占總發(fā)電量70%，到2040年，印度能源消耗翻番，其中石油需求增長74%，煤炭需求增長31%。三是能源轉型過快動搖現有利益格局。能源轉型觸及地方政府、國企、工人等多群體利益。恰爾肯德邦、奧利薩邦和中央邦等將煤炭作為重要收入來源，大幅壓減煤炭開采必將引起反彈。煤炭行業(yè)總就業(yè)（含間接就業(yè)）達400萬人，約1000～1500萬人從輔助就業(yè)及煤礦附近社會項目受益，龐大的“煤炭選票”令任何政黨都無法忽視。四是資金、技術短板嚴重。要實現2030年前的相關承諾，印度需要投資2.5萬億美元，但近年來經濟疲軟，疫情更是拖累財政收入，政府財赤嚴重。

 

五）東南亞國家努力平衡增長與減排。

 

東南亞國家大部分人口和經濟活動都集中在沿海地區(qū)，農業(yè)、林業(yè)和自然資源行業(yè)是部分國家的支柱行業(yè)，且國內極端貧困水平仍然很高，非常容易受到氣候變化的影響。在全球最易受到海平面上升一米影響的25個城市中，有19個位于該地區(qū)，僅菲律賓就有7個，印尼將成為該地區(qū)受沿海洪災影響最大的國家，到2100年預計每年約有590萬人受到影響。但與此同時，東盟也是世界上增長最快的新興經濟體，經濟增長與能源消耗直接掛鉤，重視氣候變化將影響經濟增長。如在印尼，減排同經濟增長的矛盾十分突出。近年來其煤炭生產和消費高速增長，2016～2020年間年均煤產量達5.31億噸，預計到2050年達到4.2億噸，占能源消費的45%。印尼一方面提出碳中和目標，“到2030年實現碳達峰、2070年實現凈零排放”的目標，另一方面又明確表示不會以犧牲經濟為前提追求更為激進的氣候目標。2020年9月，印尼議會通過了頗受爭議的《新礦業(yè)法》，進一步鼓勵礦企在不受環(huán)境或社會保障措施約束的情況下開采更多煤炭。

 

六）拉美國家立場相對積極但成效存疑。

 

拉美在減排方面走在發(fā)展中國家的前列，多數國家把碳減排視為重要經濟發(fā)展機遇，近年來許多國家都提交了本國的國家自主貢獻目標（NDC），巴西、阿根廷、哥倫比亞、哥斯達黎加、智利等拉美主要國家均提出了碳中和目標，部分國家提出了碳達峰時間表。墨西哥提出到2030年溫室氣體排放在2017年排放基礎上減少22%，2026年實現碳達峰。烏拉圭提出2030年實現碳中和。委內瑞拉提出到2030年其排放量將減少20%。危地馬拉提出到2030年溫室氣體排放量在2005年基礎上減少22.6%。智利提出到2025年實現碳達峰。2020年底，阿根廷總統(tǒng)費爾南德斯將2030年二氧化碳排放量由2016年提出的不超過4.83億噸更新為不超過3.59億噸。在2021年4月美國氣候峰會上，巴西承諾到2050年實現溫室氣體的凈零排放，比之前承諾的2060年實現碳中和目標提前了10年。

 

七）拉美各國碳中和行動面臨的挑戰(zhàn)仍不可小覷。

 

一是各國立場和目標差異較大。智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、危地馬拉、巴拿馬和秘魯等中型經濟體在氣候變化議題上十分積極，加勒比地區(qū)國家是小島嶼國家聯盟的重要組成部分，應對氣候變化立場較為激進。但大型經濟體對經濟發(fā)展更為看重。現任巴西總統(tǒng)博索納羅曾對氣候治理持消極態(tài)度，一度揚言要追隨特朗普退出協定，阿根廷和以委內瑞拉為首的美洲玻利瓦爾聯盟等堅持發(fā)展中國家的發(fā)展權，要求發(fā)達國家承擔歷史責任并率先采取減排行動。

 

二是經濟社會正面臨不少挑戰(zhàn)。包括政府更迭對政策延續(xù)性產生影響、政策實施效果不足等問題，加上全球新冠肺炎疫情持續(xù)蔓延，拉美發(fā)展遭遇全方位沖擊，經濟、社會和政治風險加劇，也給地區(qū)國家氣候治理帶來影響。

 

三是政治動蕩影響相關政策實施。近年來，拉美國家左右博弈加劇。隨著政治力量更迭加快，部分國家內外政策出現調整，能源政策也有所變化。巴西總統(tǒng)博索納羅與前幾屆政府不同，墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾重視油氣開發(fā)，前政府的能源改革被擱置。盡管一些國家作出碳中和承諾，但國內政局不穩(wěn)，減排行動恐有心無力。

 

全球變暖是人類面臨的共同挑戰(zhàn)，國際碳中和行動有廣泛的社會基礎，未來也將有廣闊的發(fā)展前景。但由于牽涉國際政治經濟的方方面面，能源低碳轉型又是一個長期、漸進和復雜的過程，各種陣痛和反彈將不可避免，全球碳中和愿景仍存較大不確定性。

 

總體看，全球碳中和行動將面臨政策與認知、技術和資源、資本和市場、政治和社會及國際合作等諸多方面的挑戰(zhàn)。國際社會需求同存異，合力應對，積極縮小全球碳中和鴻溝。各經濟體也要把握好節(jié)奏，處理好發(fā)展與環(huán)保及安全之間的動態(tài)平衡。

 

 

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